作者

李有星

浙江互联网金融联合会总监事

浙江大学光华法学院教授、博导

加快地方金融立法，为地方金融监管提供法制保障，是贯彻落实党中央、国务院指示精神和省委、省政府工作要求的重要举措。习近平总书记在2017年第五次全国金融工作会议上强调指出，当前金融领域存在的监管不到位问题，与金融监管协调机制不完善、监管职责不清、交叉监管、监管空白同时存在等体制性问题有关。要推进构建现代金融监管框架，落实金融监管职责，加强金融监管必须集中统一、协调配合，不能各唱各的调。中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革若干意见》进一步提出“完善中央与地方金融监管职责分工，赋予地方政府金融监管职责。小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等，由地方金融监管部门实施监管。强化地方金融监管部门对辖区内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等的监管。”可以说，在坚持金融属于中央事权的前提下，将一定限度、一定范围的金融监管权赋予地方，已经成为我国回应金融发展变革、防范地方金融风险的应然之举。经历多年的探索与发展，我国地方金融监管已经取得部分阶段性成就，在中央的统一领导下，初步划分了央地金融监管的职权，逐步整合地方政府金融监管职能，建立了金融委办公室地方协调机制，标志着我国地方金融监管框架的初步形成。

浙江省积极贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，在2017年11月召开的全省金融工作会议上，浙江省委车俊书记强调，要加快省级地方金融立法，研究制定《浙江省地方金融条例》。袁家军省长指出，要落实地方金融监管责任，健全地方金融监管体系；进一步明确监管对象，除了中央要求监管的7+4类机构，浙江还要加上民间借贷，合起来就是“7+4+1”；进一步明确监管责任，建立统一归口管理的工作机制；加快推动地方金融立法，加强法制保障。在省委、省政府的坚强领导下，浙江省迅速启动了《浙江省地方金融条例》的先期研究、实地调研和立法工作。作为全国金融改革的先行省份，2014年浙江省就出台了全国第一部民间借贷的地方性法规《温州市民间融资管理条例》，在多年的金融改革发展过程中，浙江省积累丰富的实践经验和理论知识，此次《浙江省地方金融条例》的出台无疑是对浙江省多年来金融改革实践经验的全面梳理和法治化表达。

《浙江省地方金融条例》立足实现防范化解区域性金融风险和促进金融发展的双重目标，兼顾地方金融风险防范和发展大局。一方面要防风险，坚守底线，确保稳定。加强地方金融监督管理、防范和化解金融风险，维护区域金融稳定；另一方面，要促发展，重在规范，重在质量。积极促进地方金融健康发展，推动金融产业规范发展，增强金融产业的实力和质量，引导金融服务实体经济。《浙江省地方金融条例》充分赋权地方政府及地方金融工作部门，充分发挥地方政府在地方金融发展、监管方面的优势，推动打击取缔非法集资、非法金融活动、非法金融机构等工作，及时稳妥处置金融风险。从这个角度看，《浙江省地方金融条例》以“地方金融条例”而非“地方金融监督管理条例”作为名称，正是浙江省用好用足了地方立法资源、以监管促发展立法思路的有力体现。

在立法原则上，《浙江省地方金融条例》坚持了五点原则：一是要体现金融的本质规律，反映金融业务的专业性和技术性要求。二是要体现浙江的具体实践，符合浙江省经济社会的发展需要。三是要吸收已有的经验，充分借鉴山东、河北、四川、上海等省市的地方金融立法的有益经验。四是条文粗细结合，宜细则细、宜粗则粗，详略得到。五是要体现新时代的要求，支持云计算、大数据、人工智能、区块链等新兴科技在金融服务和金融监督管理领域的运用，建立健全与创新相适应的监督管理制度和新型金融风险防控机制。

此外，《浙江省地方金融条例》还着力解决好地方金融立法中的六大关系：一是地方和中央的关系。金融主要是中央事权，地方在中央统一领导下充分发挥自身能动性，积极落实属地责任；二是监管和发展的关系。条例以各种制度创新，务求实现加强监管和促进发展两者间的有机平衡、有机结合；三是金融服务实体经济和金融自身发展的关系。两者要形成良性健康关系，实体经济每一个需求环节金融都要努力满足；四是创新和风险的关系。条例积极鼓励支持创新的同时也要守住风险底线，既不能因为过度创新导致风险，也不能因为过于强调风险防范而不敢创新；五是统一集中和分散的关系。条例在坚持省级人民政府领导统筹地方金融发展和监管全局，是承担风险处置第一责任人的前提下，对省级有关部门、地方金融监管部门、各级政府及其地方金融工作部门各自需承担的责任进行分解，以明确责任来形成监管合力；六是立法与机构改革的关系。立法涉及到职能的明确和落实，与机构改革和“三定”方案密切相关，立法工作和机构改革工作要有机结合起来。

地方金融具有鲜明的属地特征，地方金融的发展主要依托于地方的经济社会条件，地方金融的风险防范主要依靠当地的各种资源条件。事实上，只有基于地方金融组织在地方性知识方面的优势，基于其对于本经营区域情况的熟悉程度，地方金融组织才能够最大程度减少信息的不对称，降低经营风险。因此，各个省份地方金融立法，都集中解决当地面临的地方金融矛盾和问题，有针对性地构建地方金融监管和发展体制、机制。作为全国第六部地方金融立法，《浙江省地方金融条例》在积极吸取其他兄弟省市立法经验的基础上，聚焦于浙江经济社会发展，着力解决困扰浙江地方金融发展和风险防范的重大问题，规定了许多反映浙江问题、体现浙江特色的制度。

1.体现浙江特色的适用范围

《浙江省地方金融条例》的管理服务对象主要涉及“7+2+1+X”类地方金融组织。根据中共中央、国务院《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革若干意见》的规定，地方政府对于地方金融的监管范围主要是“7+4”类机构，中央要求地方负责对小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等金融机构实施监管，并强化对投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等的监管。但从浙江省的实际情况看，投资公司中需要管理的主要是为他人管理资金的私募股权投资管理机构，社会众筹中需要管理的主要是为他人管理资金的股权众筹平台，目前这两类对象明确由中国证监会管理，故条例未将这两类机构纳入适用范围，暂时形成了“7+2”的监管格局。除“7+2”类机构之外，根据浙江省自身的特色和需求，条例还将“民间借贷”纳入监管范围，2014年由浙江省人大常委会制定出台的《温州市民间融资管理条例》确定了民间资金管理企业、民间融资信息服务企业、民间融资公共服务机构三类民间融资服务组织，本条例的相关规定吸收借鉴《温州市民间融资管理条例》的经验，根据发展需要作出了适当调整。此外，“X”是指法律、行政法规规定和国务院授权省人民政府监督管理的从事金融业务的其他组织，作为兜底性的规定。

在《浙江省地方金融条例》的管理服务对象中，将民间借贷活动纳入条例的调整范围，无疑是浙江省的创新。《浙江省地方金融条例》第18条规定：“民间借贷活动应当遵守法律、法规和国家有关规定。民间借贷具有下列情形之一的，借款人应当自合同签订之日起十五日内，将合同副本和借款交付凭证报送设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构备案：（一）单笔借款金额或者向同一出借人累计借款金额达到三百万元以上；（二）借款本息余额达到一千万元以上；（三）累计向三十人以上特定对象借款。”《浙江省地方金融条例》旨在通过备案制度，摸清排查民间借贷资金情况，避免合法的民间借贷活动构成非法集资犯罪“未经有关部门依法批准”或“非法性”的构成要件，出借人有权督促借款人履行民间借贷的备案义务，也可以自愿履行。就法律责任而言，民间融资服务企业、民间借贷的借款人不履行备案义务，或者提供虚假备案材料的，由设区的市地方金融工作部门责令限期改正，按照下列规定予以处罚：（一）对民间融资服务企业处一万元以上三万元以下罚款；（二）民间借贷的借款人为自然人的，可以处一万元以上五万元以下罚款；为企业、其他组织的，可以处三万元以上十万元以下罚款。

2.构建地方金融省市县三级监管体制

我国地方金融风险和监管力量对比有着鲜明的特色，从纵向上看，我国金融监管力量从中央投射到地方，呈现出递减的形态，省、设区的市、县（市、区）越往下，监管力量越是不足；而与金融监管力量纵向衰减的趋势相比，地方金融风险则呈现出相反的趋势，纵向上监管相对薄弱的省级以下区域反而可能成为金融风险高发地，地方金融组织县域化的发展经营模式，使金融风险逐渐向县域地区集聚。正是基于对地方金融风险特殊性的认识，《浙江省地方金融条例》根据权责相称的原则，构建了浙江省地方金融工作体制，明确了省、设区的市、县（市、区）三级人民政府的职责分工，层层落实地方金融监管和风险防范处置责任。一是省级人民政府负责全省地方金融监管体制机构的构建，完善地方政府金融工作议事协调机制，统筹地方金融改革发展稳定重大事项，协调解决地方金融监督管理、金融风险防范与处置工作中的重大问题，并作为属地金融监督管理、金融风险防范与处置责任以及处置非法集资的第一责任人，接受国务院金融稳定发展委员会的指导和监督；二是设区的市、县（市、区）两级人民政府，应当加强对地方金融工作的领导，兼顾地方金融发展与风险防范，按照规定承担属地金融风险防范与处置责任。

浙江省地方金融省、设区的市、县（市、区）三级监管体制的安排，将地方金融组织监督管理的工作职责层层压实到了各级地方政府。省人民政府作为属地金融监督管理、金融风险防范与处置责任以及处置非法集资的第一责任人，与层层压实地方各级政府和地方金融部门责任的做法并不矛盾，压实地方金融监管属地责任不等于压实“省级属地责任”，过去强调地方金融监管职权不能层层下放到设区的市、县（市、区）两级人民政府，使得地方金融管理资源主要集中于省级人民政府，设区的市、县（市、区）基层出现严重的监管真空，有的县甚至没有专门负责机构和监管人员，使得基层成为地方金融风险的高发地区。为了切实解决这一问题，《浙江省地方金融条例》基于压实属地风险处置责任的实际需要，建立起省、设区的市、县（市、区）三级地方金融监管工作部门的体制，省政府设立地方金融监督管理部门，负责全省地方金融组织监督管理工作，设区的市、县（市、区）人民政府设立地方金融工作部门，落实属地一线监管职责，真正实现对全省地方金融活动的全面监管。

此外，条例也厘清了各级地方金融工作部门的职能定位，构建了“条条管辖”和“条块分割”相结合的业务领导体制。设区的市、县（市、区）人民政府确定的金融工作部门负责本行政区域内金融风险防范与处置的具体工作，在业务上接受省地方金融监督管理部门的业务指导和协调；同时，各级地方金融工作部门作为地方人民政府的职能部门，也要接受本级政府的领导。

3.建立地方金融监管双协调机制

《浙江省地方金融条例》建立了地方金融监管双协调机制。第一是国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制。国务院金融稳定发展委员会办公室印发《国务院金融稳定发展委员会办公室关于建立地方协调机制的意见》，逐步在各省（区、市）建立金融委办公室地方协调机制，加强中央和地方在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作。金融委办公室地方协调机制是落实全国金融工作会议关于加强中央和地方金融协作的重要举措，大大强化中央和地方金融监管协调，并有利于精准防范和化解地方金融风险，意味着我国地方金融监管框架的初步形成，是我国金融监管体系的进一步完善。第二是地方政府金融工作议事协调机制。浙江省人民政府建立了地方金融工作议事协调机制，统筹全省地方金融业改革发展重大事项，协调地方金融监管和风险处置，维护地方金融稳定。双协调机制的安排无疑可以更好地兼顾中央和地方，比如中央协调机制对非法金融活动等具有受理和认定的优势，但缺乏处置、取缔和清退的优势，地方政府具有公安、检察、法院、市场监管等联合执法与处置的优势。浙江省地方政府金融工作议事协调机制，可以激发地方政府自主协调的能力，充分发挥地方的执法和信息优势，先于中央政府及时获取区域金融风险信息，排除风险隐患，迅速调动本地资源进行处置，切实承担地方金融监管和风险防范处置责任，促进地方金融稳定和金融服务实体经济发展。

《浙江省地方金融条例》在不与上位法和中央规定冲突的前提下，明确了地方金融监督管理（工作）部门在地方金融监督管理中承担下列职权：

（1）监管实施细则制定权。《浙江省地方金融条例》第51条明确授权省人民政府和省地方金融监督管理部门可以依据法律、行政法规、中央金融管理部门监督管理规则以及本条例规定，就各类地方金融组织的监督管理、重大金融风险判定标准等制定实施细则。

（2）市场准入监管权。《浙江省地方金融条例》第9条对地方金融组织市场准入做出了规定，明确民间融资服务企业应当按照省有关规定向设区的市地方金融工作部门备案。第18条规定“设区的市地方金融工作部门或者其委托的民间融资公共服务机构提供民间借贷信息备案服务的，应当将备案信息按季度报送省地方金融监督管理部门。”

（3）监督管理权。省地方金融监督管理部门可以对地方金融组织实施审慎监督管理（第13条）；要求地方金融组织报送材料和报告有关事项（第15条）；实施对地方金融组织的业务活动及其风险状况进行非现场监督管理（第15条）；依法对地方金融组织实施现场检查，包括询问、约谈，查阅、复制与检查相关资料，先行登记保存文件、资料、电子设备，检查有关业务数据管理系统等措施（第20条）；对地方金融组织清算进行指导和监督（第21条）。此外，为了及时排查风险隐患、提升一线监管能力，条例特别授权设区的市、县（市、区）地方金融工作部门可以对存在金融风险隐患的地方金融组织依法实施现场检查，并有权采取相应的监管措施。

（4）风险处置权。根据地方金融风险的大小，地方金融监督管理（工作）部门有权采取不同的措施予以处置。地方金融组织的业务活动可能引发重大金融风险的，地方金融监督管理（工作）部门可以采取下列措施：（一）向投资者、债权人等利益相关方提示风险；（二）向股东会（成员大会）提示相关董事（理事）、监事、高级管理人员或者经营管理人员的任职风险；（三）法律、法规规定可以采取的其他措施。地方金融组织的业务活动已经形成重大金融风险的，地方金融监督管理（工作）部门还可以采取下列措施：（一）扣押财物，查封场所、设施或者财物；（二）协调同类地方金融组织接收存续业务或者协调、指导其开展市场化重组；（三）法律、法规规定可以采取的其他措施。此外，地方金融监督管理（工作）部门根据风险情况，可以建议有关单位采取下列措施：（一）依法限制地方金融组织法定代表人、实际控制人、董事（理事）、监事、高级管理人员或者经营管理人员出境；（二）依法限制地方金融组织转移、转让财产或者对其财产设定其他权利负担。

（5）金融发展权。虽然《浙江省地方金融条例》第四章“金融服务实体经济”将推动金融产业规范发展、促进金融服务实体经济的主要职权赋予地方各级人民政府。但根据《浙江省地方金融监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》，浙江省地方金融监督管理局无疑是具体承担全省金融发展职权的职能部门。浙江省地方金融监督管理局在金融发展中主要承担以下职责：（一）拟订并组织实施全省金融产业发展规划。研究全省金融发展的重大问题，为省委、省政府提供决策参考；（二）建立健全地方金融工作协调机制，加强与人民银行杭州中心支行、浙江银保监局、浙江证监局及相关部门的沟通协调，落实金融服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革责任；（三）推动全省金融产业发展，协调和推进金融重大战略、重点项目和重点集聚区建设；（四）组织协调金融机构为全省经济社会发展提供金融保障，负责金融保障情况的考核评价；（五）拟订推动建立全省多层次资本市场改革和发展的政策措施；（六）负责全省金融产业人才队伍建设，拟订金融入才队伍建设规划并组织实施；（七）省委、省政府交办的其他任务，积极引导金融服务实体经济。

《浙江省地方金融条例》专章规定了金融服务实体经济的内容，在全国范围内属于首创。为了积极促进金融服务实体经济，促进金融产业规范的发展，《浙江省地方金融条例》以地方各级政府及有关部门的工作推动为切入点，作出以下几个方面的规定：一是省、设区的市人民政府应当根据国民经济和社会发展规划以及上级金融产业发展规划，制定本行政区域的金融产业发展规划（第33条）；二是从金融对外开放和区域协同发展、金融集聚区建设、金融改革试验、多层次资本市场建设、金融资源投资方向、企业金融顾问制度，以及政府政策支持等多个方面，对金融服务实体经济提出要求（第34-37条）；三是支持金融科技创新发展和监管科技应用的规定（第38条）；四是从金融人才、金融信用环境、行业自律等方面，提出金融发展环境营造方面的相关要求。